Kje je meja dopustnosti referenduma?

Pravna presoja odločbe U-I-106/26-13

Ustavno sodišče RS je dne 24.7.2026 sprejelo odločbo št. U-I-106/26-13, v kateri obravnava pomembno vprašanje razmerja med zakonodajnim postopkom in neposrednim izvrševanjem oblasti ljudstva. Predmet presoje je bil Sklep Državnega zbora o nedopustnosti razpisa zakonodajnega referenduma o Zakonu o interventnih ukrepih za razvoj Slovenije (ZIURS, EPA 15-X, ULRS, št. 771/26). Osrednje vprašanje je bilo, ali je referendum mogoče izključiti glede celotnega zakona, če zakon poleg vsebin, o katerih referendum ni dopusten, ureja tudi druga vprašanja, ki sicer po svoji vsebini niso zajeta z ustavnimi izjemami.

Izhodišče ustavne presoje predstavljata predvsem 3. in 90. člen Ustave RS. Po drugem odstavku 3. člena Ustave RS ima v Sloveniji oblast ljudstvo, ki jo izvršuje neposredno in z volitvami. Zakonodajni referendum je ena od oblik neposrednega izvrševanja oblasti. Pravica do referenduma pa ni absolutna, saj 90. člen Ustave RS določa vrste zakonov, glede katerih referendum ni dopusten.

Pri presoji, ali je ZIURS zakon v smislu druge alineje drugega odstavka 90. člena Ustave RS, je Ustavno sodišče RS izhajalo iz tega, da pri razlagi ustavnih določb ni vezano na zakonske ali splošne opredelitve. Ravno nasprotno, Ustavno sodišče RS razlaga ustavne pojme avtonomno, upoštevaje njihov ustavnopravni pomen in funkcijo v ustavnem sistemu.

V obravnavani zadevi je bilo ključno vprašanje t. i. omnibus zakonodaje, pri kateri en zakon ureja več različnih področij. Ustavno sodišče je presodilo, da zgolj dejstvo, da zakon vsebuje nekatere določbe, zaradi katerih bi lahko šteli, da spada med zakone v smislu drugega odstavka 90. člena Ustave RS, še ne pomeni, da je referendum o uveljavitvi takšnega zakona avtomatično nedopusten. Pri presoji je zato potrebno upoštevati tudi naravo, pomen, obseg in samostojnost drugih zakonskih določil.

Takšno stališče ima pomembne ustavnopravne posledice. Če bi že vključitev ene od nereferendumskih vsebin avtomatično izključila referendum glede uveljavitve celotnega zakona, bi bila možnost referendumskega odločanja v pomembni meri odvisna od načina oblikovanja zakona. S tem bi se lahko razširil obseg izjem iz 90. člena Ustave RS preko njihovega ustavno določenega pomena. Po drugi strani pa je treba upoštevati, da ima zakonodajalec pri oblikovanju zakonov določeno polje proste presoje in da samo dejstvo, da zakon ureja več različnih vprašanj, še ne pomeni njegove protiustavnosti.

Ustavno sodišče RS je v končnem razveljavilo Sklep Državnega zbora o nedopustnosti referenduma. Presodilo je, da je referendum o ZIURS dopusten. ZIURS je namreč poleg nereferendumskih vsebin vseboval tudi druge pomembne, sistemske vsebine, ki pa po obsegu niso predstavljale minimalnega dela zakona in niso bile podrejene njegovi bistveni oziroma pretežni vsebini (takšne so na primer določbe ZUIRS, ki posegajo v Zakon o pokojninskem in invalidskem zavarovanju, Zakon o dolgotrajni oskrbi, Zakon o zdravstveni dejavnosti, Zakon o delovnih razmerjih, Zakon o gostinstvu, Zakon o zdravstvenem varstvu in zdravstvenem zavarovanju in Zakon o dodatnih interventnih ukrepih na področju zdravstva, ter tiste, ki določajo začasna ukrepa na področju zakona, ki ureja gostinsko dejavnost).

Odločba Ustavnega sodišča RS tako poudarja, da pri presoji dopustnosti referenduma ni odločilen zgolj obstoj posameznih nereferendumskih določb, temveč tudi vsebina in pomen drugih zakonskih določb. Takšen pristop preprečuje, da bi že vključitev posameznih nereferendumskih vsebin avtomatično izključila referendum o celotnem zakonu, ter hkrati spoštuje ustavno določene izjeme iz 90. člena Ustave RS.

• Pravna opomba: Ta objava je informativne narave in ne predstavlja konkretnega pravnega nasveta. Za pravno mnenje v konkretni zadevi priporočamo posvet s strokovnjakom.