Ustavno sodišče ugotovilo protiustavnost ureditve zimskega regresa za leto 2025

Ustavno sodišče Republike Slovenije je z odločbo št. U-I-189/25 z dne 24. 9. 2026 presodilo, da je Zakon o pravici do zimskega regresa ter prenovi ugotavljanja davčne osnove z upoštevanjem normiranih odhodkov (ZPZR) v delu, v katerem je delodajalcem v zasebnem sektorju naložil obveznost izplačila zimskega regresa za obdobje pred uveljavitvijo zakona, v neskladju s prepovedjo povratne veljave pravnih aktov iz 155. člena Ustave Republike Slovenije. Kljub ugotovljeni protiustavnosti Ustavno sodišče spornih določb ni razveljavilo, temveč je sprejelo ugotovitveno odločbo. ZPZR, ki je začel veljati 20. 11. 2025, je delodajalcem naložil novo zakonsko obveznost izplačila zimskega regresa, pri čemer se je upravičenost do regresa in njegova višina določala glede na obdobje zaposlitve v celotnem koledarskem letu 2025. Obveznost izplačila je tako zajemala tudi obdobje pred uveljavitvijo zakona, vključno z delavci, ki jim je delovno razmerje prenehalo že pred 20. 11. 2025. Več gospodarskih družb in Združenje delodajalcev Slovenije so zato vložili pobudo za oceno ustavnosti zakonske ureditve, pri čemer so med drugim zatrjevali kršitev načela pravne države, svobodne gospodarske pobude in prepovedi povratne veljave pravnih aktov. Ustavno sodišče je presodilo, da je zakonodajalec z navedeno ureditvijo nedopustno posegel v zaključena dejanska stanja, saj je delodajalcem naložil novo finančno obveznost na podlagi okoliščin, ki so nastale pred uveljavitvijo zakona in na katere ob njegovem sprejetju niso mogli več vplivati. Šlo je torej za pravo retroaktivnost, ki je po drugem odstavku 155. člena Ustave dopustna zgolj izjemoma, če to zahteva javna korist in če se s tem ne posega v pridobljene pravice. Pri tem je Ustavno sodišče posebej poudarilo, da mora biti javna korist, ki upravičuje povratno učinkovanje zakona, konkretno izkazana in utemeljena. Zakonodajalec pa v obravnavanem primeru takšne javne koristi ni izkazal oziroma povratnega učinkovanja zakona sploh ni ustrezno ustavnopravno ovrednotil. Splošno sklicevanje na izboljšanje socialnega položaja zaposlenih zato ni zadostovalo za upravičenje posega v pravni položaj delodajalcev za nazaj. Kljub ugotovljeni protiustavnosti Ustavno sodišče zakonskih določb ni razveljavilo. Pri izbiri načina odločitve je namreč upoštevalo tudi legitimna pričakovanja delavcev, da bodo lahko obdržali sredstva, ki so jih prejeli na podlagi veljavne zakonske ureditve. Zato je na podlagi prvega odstavka 48. člena Zakona o Ustavnem sodišču (ZUstS) sprejelo ugotovitveno odločbo, kar pomeni, da ugotovljena protiustavnost sama po sebi ne povzroči prenehanja obveznosti izplačila zimskega regresa za leto 2025 oziroma obveznosti vračila že izplačanih sredstev. Ustavno sodišče je obenem potrdilo, da uvedba obveznega zimskega regresa kot nove delovnopravne pravice sama po sebi ni v neskladju z Ustavo. Odločba ima pomemben širši ustavnopravni pomen, saj ponovno potrjuje, da zakonodajalec tudi pri zasledovanju legitimnih socialnih ciljev ne sme prezreti načela pravne varnosti in prepovedi retroaktivnosti. Čeprav lahko država v okviru načela socialne države določa nove pravice zaposlenih in z njimi povezane obveznosti delodajalcev, mora pri tem spoštovati ustavne omejitve, zlasti kadar nove obveznosti veže na že zaključena dejanska in pravna razmerja. Ustavno dopusten cilj zakonodajalca namreč sam po sebi še ne pomeni, da je ustavno dopusten tudi način njegovega uresničevanja. Prav v tem je osrednje sporočilo obravnavane odločbe, ki presega vprašanje zimskega regresa in je pomembno tudi za prihodnje zakonodajne posege na področju delovnega, gospodarskega in davčnega prava.

Ali bodo delodajalci lahko zahtevali odškodnino od države?

Odločba Ustavnega sodišča odpira tudi pomembno vprašanje morebitne odškodninske odgovornosti Republike Slovenije za finančne posledice protiustavne zakonske ureditve. Ker Ustavno sodišče spornih določb ni razveljavilo, delodajalci pa so morali zimski regres kljub temu izplačati, se zastavlja vprašanje, ali bi lahko povračilo nastale škode zahtevali od države na podlagi 26. člena Ustave RS. Ta zagotavlja pravico do povračila škode, povzročene s protipravnim ravnanjem državnih organov pri opravljanju njihove funkcije. Finančne posledice ugotovljene protiustavnosti niso zanemarljive. Zimski regres za leto 2025 je znašal 638,86 EUR na zaposlenega, po ocenah, objavljenih v medijih, pa naj bi na obdobje pred uveljavitvijo zakona odpadlo približno 565,35 EUR na zaposlenega. Skupna vrednost izplačil, povezanih s protiustavnim učinkovanjem zakona, bi tako lahko znašala približno 390 milijonov EUR. Vendar navedeni znesek še ne predstavlja ugotovljene škode oziroma odškodninske obveznosti države. Ugotovitev protiustavnosti namreč sama po sebi še ne pomeni avtomatične odškodninske odgovornosti države. Delodajalci bi morali v morebitnih sodnih postopkih dokazati, da ravnanje zakonodajalca izpolnjuje tudi merila odškodninske protipravnosti ter da jim je zaradi tega nastala pravno priznana škoda, ki je v vzročni zvezi s takšnim ravnanjem. Ali se bodo delodajalci odločili za vložitev odškodninskih tožb, za zdaj ostaja odprto, predstavniki Združenja delodajalcev Slovenije pa so že napovedali, da bodo odločbo pravno preučili in razmislili o nadaljnjih pravnih korakih.